在中国社会保障体系的发展过程中，养老金制度一直是一个备受关注的话题。尤其是在“养老金双轨制”这一概念被广泛讨论的背景下，很多人开始追问：“养老金双轨制是谁制定的？” 这个问题看似简单，实则涉及中国社会体制的历史变迁、政策制定的逻辑以及不同群体的利益博弈。

一、什么是养老金双轨制？

所谓“养老金双轨制”，指的是在计划经济时代形成的两种不同的养老保险制度：一种是针对机关事业单位工作人员的退休制度，另一种是面向企业职工的社会保险制度。这两种制度在缴费比例、养老金计算方式、待遇水平等方面存在明显差异，导致了“同工不同酬”的现象。

二、养老金双轨制的起源

要回答“谁制定了养老金双轨制”，我们需要回到历史的起点。新中国成立初期，国家实行的是高度集中的计划经济体制，国家对各类单位的人员实行统一管理，包括工资、福利和退休制度。在这一时期，机关事业单位的工作人员被视为国家干部，其养老保障由国家统一承担，而企业职工则属于“劳动者”，其养老保障则通过企业自行缴纳的方式进行。

这种制度安排并非某一个人或某一届政府刻意设计的结果，而是特定历史条件下的产物。在计划经济体制下，国家财政资源有限，为了维持社会稳定和行政效率，形成了这种“双轨并行”的养老保障模式。

三、制度的延续与争议

改革开放后，随着市场经济的发展和社会结构的变化，原有的养老金制度逐渐暴露出诸多问题。机关事业单位人员的养老金水平远高于企业职工，这种差距引发了公众的强烈不满，也成为了社会公平问题的重要焦点。

尽管如此，养老金双轨制在很长一段时间内并未被彻底打破。一方面是因为机关事业单位人员的改革涉及复杂的利益调整；另一方面，政策制定者在推动改革时也需要考虑社会稳定和制度衔接的问题。

四、改革的推进与现状

近年来，中国政府逐步推进养老金制度的改革，努力实现“并轨”目标。2014年，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着养老金双轨制正式进入改革阶段。此后，逐步实现了机关事业单位与企业职工在养老保险制度上的统一。

不过，尽管制度上已经“并轨”，但实际执行中仍然存在一些差异，比如养老金的替代率、缴费基数的确定等，这些问题仍在持续探讨和优化之中。

五、结语

“养老金双轨制是谁制定的？”这个问题的答案并不完全取决于某一个人或某个机构，而是源于特定历史阶段的制度安排和现实需要。它是中国经济社会发展过程中的一个阶段性产物，也是国家在不同时期根据自身国情做出的制度选择。

如今，随着改革的深入，养老金制度正在朝着更加公平、可持续的方向发展。未来，如何进一步完善制度设计，实现更广泛的公平与正义，仍是摆在政策制定者面前的重要课题。